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市人大：浅谈加强人大代表履职监督的对策建议
《代表法》第五条规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督。只有把代表的权力置于人民的严格监督和控制下，才能真正实现人民当家作主，因此，加强和改进对代表的监督工作，意义十分重大。对代表的监督包括选举监督和履职监督，本文针对代表履职监督作一些分析和探讨。
一、代表履职监督的现状
随着人民代表大会制度的确立、巩固和发展完善，人民的民主政治意识不断增强，选民或选举单位越来越重视行使对代表的监督权，发起对不称职代表的罢免活动已屡见不鲜。但是，不可否认，对所选代表履职实施监督的情况仍然不容乐观，一些选民表达监督意愿、提出监督要求、实施监督行为被斥为“非组织活动”；一些代表没有真正为民代言、为民行权，成为“开会代表”、“举手代表”、
“哑巴代表”，有的甚至利用代表身份作掩护从事违法犯罪活动，严重损害了人
民代表大会制度的权威，挫伤了人民群众的政治热情。
二、存在的主要问题及原因
1．选民监督乏力。有的选民不懂监督，对人大制度不了解，没有认清选民
与代表之间委托与被委托的关系，不知道有监督代表的权利。有的选民对人民代表大会及其代表发挥作用的现状不满意，认为对代表实施监督意义不大、与自己关系不大，因而不愿监督。代表基本上都是行业精英，在政治、经济和社会生活中处于强势地位，导致选民不敢监督。
2．代表责任不明。有的代表重视享有权利却忽视法定义务，把代表身份当
作政治地位和权力的象征，荣誉感强而责任感弱。同时，现行法律对代表履职达到什么程度和状态并未作出明确规定，也为代表消极怠职提供了绝佳掩护，导致出现代表“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的尴尬局面。
3．监督层级单一。选民或选举单位对代表特别是下派代表的认知，大多来
源于代表到选区或选举单位履职的有限机会，仅靠选民或选举单位这唯一层级的监督主体实施监督，显得不够全面。同时，代表来自各行各业，履职要求涵盖方方面面，由单一主体实施对代表的专门监督，难以避免监督不到位的状况。
4．处置规定粗疏。目前，对代表职务的法定处置方式，除主动辞职外，其
余的均设置了较高门槛，没有明确其它逐级提高的处置手段，导致对消极履职但达不到刚性处置要件的代表无计可施。同时，对履职优秀、贡献突出的代表，也无任何奖励措施，难以调动代表履职积极性。
三、对策建议
1．增强两种意识。应当看到，对代表进行监督的法律规定较晚，实践历时
尚短，选民和代表还没有完全养成监督与接受监督的自觉和习惯。一方面，要增
强选民的监督意识。选民如果对自己行使监督权没有充分认识，势必造成法定的
监督权力不能充分有效行使，在事实上虚设或闲置的结果。对此，要切实加强新修订代表法的宣传工作，唤起选民的主人翁意识，让他们清楚认识到代表与选民是代表与被代表、被监督与监督的关系，认识到只有行使好对代表的监督权，才能保证体现自己意志、维护自己利益，从而认真实施监督行为，推动选民与代表
之间的制约机制健全和落实。另一方面，要增强代表的责任意识。代表作为国家最高权力机关的组成人员，在享有代表特权的同时，更应带头履行义务、接受监督。因此，要切实加强学习和引导，督促代表牢固树立法治信仰，不断增强依法履职的内生动力，激发代表始终保持为民履职的饱满热情，使他们自觉忠诚于人民、践行于法定、履职于实践，切实担当责任，充分发挥作用。
2．构建三级体系。代表来源的广泛性、构成的多样性、工作的专业性、活
动的随机性，使代表监督工作呈现出日益复杂化的趋势。特别是新形势下，对代表的德能勤绩廉各个方面的规定更加具体、要求更高，代表在闭会期间跨选区、跨行业执行职务已成为常态。这些都迫切要求构建全过程、全方位的监督体系。
一要强化主体监督。选民或原选举单位作为监督代表的法定主体，在对代表履职
监督的工作中自然居于主体地位，必须发挥决定作用。当前，针对代表监督工作存在的主要问题，应着重从如何促进选民或选举单位对代表履职情况有着更好了解，以及完善对代表怠职失职渎职的处置方式、程序、机制等方面进行思考和探
索，以确保选民或选举单位能够监督、易于监督。二要强化组织监督。代表法规定，人大常委会（乡级人大代表由人民代表大会）是代表执行职务，以及辞职、暂停职务、终止资格、罢免等活动的主要组织者。这主要是因为外部环境和自身条件都使选民个体不足以承担专业化的代表活动的组织任务。同时，代表履职尤其是在会议期间的工作情况，主要为人大常委会或人大主席团所掌握，大多数普通选民因没有参与而无从了解。诸多因素的共同作用，造成地方人大常委会在代表监督工作中起到事实上的主导作用，但这并不改变选民才是监督主体的法定地位以及起到的决定性作用。实践证明，发挥好这种主导作用有着积极的意义。因此，立足现行法律规定和现实情况，可由人民代表大会授权给人大常委会的专门机构承担监督工作（为解决监督者与被监督者的法律地位问题，可以借鉴党的纪律检查委员会的设置），该机构组成人员应由全体代表直接选举产生而不由人大常委会任命，由其定期向人民代表大会报告代表监督工作开展情况并通报给选民，从而增强对代表履职监督的可操作性和实效。三要强化单位监督。代表法明
确规定“代表不脱离各自的生产和工作”“执行代表职务优先、按正常出勤对待、享受所在单位的工资和其他待遇”。根据权责对等和权利义务并存的原则，法律设定了单位为代表提供权利和保障的义务，相应就赋予其监督本单位代表的权利。同时，督促代表履行“模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”“自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责”等法定义务，更是代表所在单位的当然职责。加之，对下派参选代表、间接选举产生代表，只有其所在单位才能全面了解。因此，加强代表所在单位对代表的监督工作，能够有效解决单位保障到位而监督缺位的问题，实现对代表执行代表职务与平时履职全时段、全方位监督，促使代表始终保持先进性，防止“带病”当选或任中“下马”。
3．健全四项机制。近年来，各地对代表的监督工作从制度设计、方法创新
等方面进行了一些有益探索，也积累了一些成功经验。然而不容置疑，在形成一套高效化、规范化、科学化的工作机制方面仍然需要不断总结和完善。一要健全
职责清单机制。职责明晰是促进代表履职的前提。要进一步厘清代表工作职责，
细化代表执行职务的范围和内容，为不同岗位、不同身份代表分类设置具体的任期目标和年度目标，制定详细的职责清单，比如明确代表每年出席人代会、参加常委会或代表小组组织的活动多少次，提出建议、批评和意见多少条之类，并向选民公开，使代表履职有章可循、选民监督有据可依。二要健全联系选民机制。
联系选民是促进代表履职的基础。要根据代表法规定，对代表走访选区选民、听取意见、报告履职情况的频次作出明确规定，并将完成情况作为评判代表履职的直接依据，以此促进代表加强联系选民或原选举单位的工作，真正体现代表的人
民性。三要健全考核评价机制。考核评价是促进代表履职的关键。针对相关法律没有对代表的考核评价作出规定，使对代表的日常监督不便操作的问题，要改进代表考核评价方式，广泛征求选民、人大常委会（乡镇人大主席团）及所在单位等多方面意见，着重围绕代表的职责、权利和义务，综合进行定量考核、定性评价。为确保考核评价的公正性，可委托第三方开展这项工作。四要健全结果运用
机制。结果运用是促进代表履职的利器。实践中，根据代表履职考核结果，应从
正反两个方面给予必要的处置。对履职优秀、贡献突出的，可由选举单位或人民代表大会授予相应的荣誉称号和给予必要的物质奖励。对有怠职、失职、渎职行为而又未达到罢免法定要件的，可采取警告、扣减代表活动经费、劝辞等不同措施进行处置。对达到法定罢免要件的，坚决依法进行罢免。对代表的处置，均应如实记录在案，作为代表评优评先、提名连任、以及本身岗位调整、职务晋升的依据。