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浅谈各国金融消费者权益保护良好实践及对我国的借鉴意义
作者：吴黎
一直以来，银行业作为经济社会发展的支柱产业，其发展动态不仅与市场经济参与主体的经营发展息息相关，而且也与整个经济社会的和谐稳定发展有着必然的联系。但是近年来通过各种媒介不难发现，银行机构与消费者之间的矛盾纠纷事件数量呈现出激增态势，这不仅严重损害了银行的品牌声誉，而且也使越来越多的消费者逐渐失去了对银行的信任和忠诚，导致银行的客户资源基础受损，市场竞争力弱化，经营发展受到严重影响。因此，如何更好的保护银行消费者权益成为了越来越多银行机构和社会各项关注的重点。
一、银行消费者权益保护的现状
（一）银行消费者权益保护的立法现状
从目前我国立法体系来，国家对于消费者权益保护的立法重
视程度逐步增加。一方面国家从顶层设计的角度，专门针对普通消费者制定出台了《消费者权益保护法》，对消费者的权利、经营者的义务及如何进行保护进行规范明确，但是对于银行业而言并没有具体的针对性和可操作性，不仅缺乏银行消费者权益保护的具体措施，而且对于银行与消费者之间的纠纷没有建立其科学性的长效机制予以处理和解决。而对于其他相关法律，如《商业银行法》、《反垄断法》、《银行业监督管理法》等，都将约束规范视角放在了银行监督、存款安全保护等方面，尽管也在不同程度上对于消费者权益保护有所涉及，但并没有给予专门性、具体化的统一法律解释和约束，特别是对于消费者公平交易相关权利的赋予不明显。另一方面中国人民银行和中国银行业监督管理委员会作为银行的主管机构，也从自身职能角度出发，颁布了一系列部门规章，如《中国人民银行金融消费者权益保护工作办法(试行)》、《银行业消费者权益保护工作指引》等。这些部门规章大多用禁止性规定，对相关责任者行为进行了约束，缺乏具体化、可操作性的行为指导规范，同时对于在定责方面，模糊的责任定位和过低违规成本都使得部门规章的实施效果大打折扣。
（二）银行消费者权益保护的监管现状
伴随着市场经济发展体系的日趋成熟和完善，中国人民银行、银行业监督管理委员会等机构都加大了对消费者权益保护的重视。从健全完善组织架构的角度出发，成立了金融消费权益保护局，具体负责指导和监管金融机构的消费者权益保护工作。与此同时，银监会还专门针对银行业消费者特征成立了银行业消费者权益保护局，专门结合银行业消费者权益保护工作出台了《中国人民银行金融消费者权益保护工作办法(试行)》、《银行业消费者权益保护工作指引》等相关流程机制，对银行业消费者权益保护工作的基本原则、组织机构、权利职责、金融知识宣传教育、消费者投诉处理等内容进行了明确要求和细化，在很大程度上为消费者权益保护奠定了坚实的基础保障。但是从其作用发挥效果来看，受部门职能交叉、责任追究不严厉、可指导性和可操作性差等因素的影响，消费者权益保护的“预防为先、教育为主、依法维权、协调处置”的工作方针并没有真正贯彻落实到位。
（三）当前银行业消费者权益保护的具体做法
伴随着金融体制改革的深入及市场多样化竞争的激烈，越来越多的银行经营者已经认识到消费者权益保护与客户资源培植、与银行持续健康发展息息相关，也从自身经营发展的层面出台了一些针对于消费者权益保护的制度规定。如中国人民银行济南分行制定出台了《金融消费者投诉管理实施细则》，建立健全了银行业消费者投诉处理制度和流程，强化了对消费者投诉的重视；中国银行淮安分行制定了《银行消费者权益保护员工手册》，专门针对消费者权益保护对员工日常行为进行了统一规范。这些制度规章大多将消费者投诉处理作为保护消费者权益的重要关口，突出了“首问负责制”、“责任追究制”等方式的应用，大幅提高了纠纷处理效率，提升了银行消费者权益的受保护度。但是对于银行消费者而言，由于银行与消费者的权利不对等是导致消费者权益受损的最主要原因，单纯的强化投诉处理是不能够从根本上解决这一问题，从而达到保护消费者权益的目的。而从我国当前的司法救济途径来看，由于我国并未针对金融行业特征建立相应的司法仲裁机构，所以对于金融消费者而言很难能够享受到为银行消费纠纷设置的特别措施，从而使得司法救济效果不容乐观。
二、当前银行业消费者权益保护存在的主要问题
（一）消费立法亟需健全完善
尽管我国从国家立法角度专门针对消费者权益保护出台了《消费者权益保护法》，但是从其约束范畴来看，各行业消费者全部纳入其中，因此该法律大多是原则性规定，对于某一具体行业的指导性不强，也没有专门对银行与消费者之间的关系进行具体约束。而从目前正在实施的法律法规和部门规章体系来看，银监会发布的《银行业消费者权益保护工作指引》可谓是现阶段针对性、指导性和可操作性最强的一部部门规章，但是由于其法律位阶较低，银行消费者仍然无法通过此指引获得足够的权益保护和法律救济。并且伴随着金融市场环境的多样化发展，银行与消费者之间的纠纷内容和形势也呈现出日趋复杂的趋势，从而使得工作指引无法完全适应当前金融市场发展要求，出现了一定的滞后性和不适应性，加之当前我国对于银行消费者权益保护立法仍处于探索时期，现有规章仍无法从根本上为消费者权益保护提供坚实法律保障。
（二）监管力度亟待加强
目前我国对于银行业实行的是“一行三会”分业监管模式，由银监会和中国人民银行具体承担银行监管工作。但是从两机构的职能定位来看，其工作的重点定位于风险管理上，对于消费者权益的保护并没有明确的职责规定。同时，尽管近年来银监会等部门组织开展了部分消费者权益保护活动，也要求商业银行也建立消费者投诉处理等消费者权益保护相关制度，但是由于缺乏科学完整的高层次长效化机制体制做支撑，且问责机制不健全，使得商业银行对于银监会的这一要求也大多停留在做表面文章上，大多数商业银行仍将获取高额收益作为经营发展的根本。而银行业协会作为银行领域的自律组织，其职能虽然包括开展金融消费者教育、力促银行相关工作制度化等，但是在实际工作中，其大部分工作仍局限在组织人员培训、考试、发布信息上，对于引导银行业正确经营行为、保护消费者权益等方面并没有起到大的作用。
（三）银行消费者维权缺乏畅通渠道
目前我们对于纠纷事件的处理大多是凭借网络、电视等媒介知晓的。之所以有越来越多的消费者想借助于媒体曝光来帮助问题解决，其根本在于当前我国对于银行消费者维权缺乏完善畅通的渠道来予以处理，使得消费者不得不采用这种极端方式利用社会舆论影响来解决。具体表现在，一是长效化争议解决机制不健全。据统计，2016年下半年在银行业消费者维权投诉人员中，有八成以上的人员选择向上级银行投诉，只有不到两成的人员采取了向法院起诉的方式，而对比上述两种方式，最终法院起诉纠纷解决率比银行投诉高出了近30%。这说明一方面我国银行业在纠纷处理方面缺乏科学完备的内部管理制度和操作流程及问责机制，另一方面也从侧面说明了高成本的法院维权无法真正适应各层次消费者需求，而目前在纠纷解决机制多样化开发和建设方面仍存在较大不足。二是司法救济的实用性不强。由于目前我国并建立专业化金融司法仲裁机构，且没有针对金融消费者设置专门的调解程序，所以消费者单纯凭借传统的司法程序很难获得实际意义上的司法援助和保护。
三、国外对于金融消费者权益保护的良好实践
（一）立法方面
在金融消费者权益保护工作领域，美国可谓是一直走在前列。早在1980年美国就颁布了《消费者信用保护法案》，并在随后的一段时间里，以此法案为基础陆续出台了与消费者权益保护相关的配套法律法规20余部，如1986年的《消费者信用保护法案》、2003年的《公平准确信用交易法案》等等，从储蓄、借贷、结算，到信用记录、隐私权保护、社区再投资等等都针对银行消费者特征制定了具体规定，具有很强的可操作性。
英国也有一套较为完整的法律体系来保护金融消费者权益，具体包括《公平交易法》、《消费者信用法》、《数据保护法》、《信用合作社法》等。但是随着金融市场参与主体日趋多样化，英国政府发现各项法律的差异化条款已经成为影响权益保护工作的重要瓶颈，于是在明确金融服务管理局监管职能的同时，将相关法律法规进行了整合优化，以《金融服务与市场法》的形式将金融消费者的范畴及可享受的权益、权益保护等内容进行了同一约束和规范。
（二）监管方面
2001年，加拿大出台了《加拿大金融消费者管理局法案》，专门针对金融消费者管理成立了金融消费者管理局，并将其他机构和部门所拥有的金融消费者保护权限予以整合和优化，在实现集约化管理的同时，也明确了该局的监督职能，并专门对该局的工作要求和流程职责做了详尽的规定。同时以明确具体化行政制裁的方式突出了责任落实和责任追究，有效保障了制度的执行和落实。
而在澳大利亚银行审慎监管和银行消费者权益保护分属于两个独立的机构予以负责。其中证券及投资事务委员会具有明确的金融消费者权益保护职能，其工作内容主要是通过监督银行机构的经营活动，禁止银行采用不公平手段损害消费者利益，同时也负责金融消费者教育和行为引导工作。
（三）消费者权益保护机制建立方面
美国以国家立法的形式，对银行消费者投诉和质询渠道进行了明确规定，并且专门开通了金融消费者投诉专线，对相关机构的纠纷和咨询处理时限和要求进行了具体化约束。同时，还通过建立金融消费者投诉信息数据管理系统的方式，在实现投诉资料数据共享的同时，消费者金融保护局还根据汇总分析整理的数据结果，及时修订完善金融消费者权益保护相关法律法规和制度规章，也为监管机构做好监管提供了数据支撑。
澳大利亚也专门针对金融业消费者权益保护制定了争议纠纷解决机制，对于银行业消费者的纠纷采用外部程序与内部程序相结合的方式。内部程序主要有银行来负责实施，外部程序由澳大利亚金融督察服务机构负责履行。当消费者通过内部程序无法获得满意的权益救济时，可向金融督察服务机构申请，采用相对固定的解决处理流程，通过加强金融消费者教育、提供独立的双方协调平台等方式来实现权益救济。
英国则专门针对银行消费者权益保护，设立了“金融服务赔偿计划”和“银行消费者守则检讨小组”。其中“金融服务赔偿计划”主要是为了降低消费者因金融机构破产而蒙受的损失。而“银行消费者守则检讨小组”由消费者、金融机构代表及其它熟悉消费者关注事项的团体组成，主要通过监督银行业《银行业守则》及和《按揭守则》情况，来为消费者权益提供保护。
四、积极借鉴成功经验，提升我国银行业消费者权利保护水平
（一）健全完善法律法规体系
美国、英国、加拿大等发达国家之所以在银行业消费者权益保护方面有所建树，其根本在于拥有一套较为完整、详尽、具体化的法律体系做支撑。而尽管目前我国在立法上也在做有益探索，但是仍然存在概念模糊、定位不明、权责不清等问题。因此，应积极借鉴发达国家的成功经验，进一步健全完善相关法律法规体系。一是要理清银行消费者的相关概念。美国在用国家法律形式明确银行消费者概念的同时，将银行消费者权益保护与银行经营服务、银行监管等紧密融合，体现出了银行消费者群益保护与银行和社会发展的重要联系。而我国也可借鉴这一经验，按照最低限度的协调原则将银行消费者的概念贯穿于银行经营服务全范畴之中，由监管部门根据行业特点及监管需要制定相应的实施细则。二是要突出法律法规务实性。从英国的相关法律体系中能够找到一套完整的从事前控制到事中解决再到事后弥补的法律法规和操作规程，而强化法律法规可操作性应是当前法律建设工作的重点。因此建议国家立法机构和银行监管部门应该在对现有相关法律法规进行梳理的基础上，对相关法律进行详细的司法解释，并尽快制定和颁布相关配套法规及章程、流程等，形成一整套以金融业消费者可享受权利为核心的系统化法律法规体系。
（二）优化银行业消费者权益保护监管体系
目前我国实行的“一行三会”分业监管模式对于监管职能划分、监管范畴明确都提出了较高的要求。若各监管机构出现职能交叉、重复监管、监管真空等问题就会严重影响监管效能的发挥。因此，进一步厘清各监管机构的职能范围应是当前工作的首要任务。而针对目前我国人民银行下设金融消费者权益保护局和银监会下设银行业消费者保护局“两局鼎立”的现状，建议可借鉴美国、英国等发达国家做法，成立专门的银行消费者维权机构，负责金融消费者教育及监管工作协调。同时，也要以制度硬约束的方式，进一步明确各监管机构的具体职责。针对当前金融市场发展特征和消费者权益保护现状，尽快对《银行业监督管理法》进行修订，从银行机构信息披露、消费者信息保护等方面对银行业监督管理委员会的监管职能、监管流程、监管责任、责任追究等进行一一细化分解，制定具体化操作指引，提高监管时效性。而对于发达国家所采用的银行行业自律监管措施，建议我国也应积极借鉴，加大对行业自律组织的重视。具体来说，可借鉴澳大利亚的做法，通过制定《银行业营运守则》的方式，对银行经营和服务日常行为进行具体规范，明确银行需制定内部程序来对消费者投诉和咨询进行及时反馈和处理。而同时也要通过部门规章的方式赋予银行业协会监管职能，比如对于证实的银行侵权行为，协会可通过特定的渠道和平台将该银行问题予以通报，或设置“黑名单”平台，确保侵权问题得以及时公开和公布。
（三）疏通银行消费者维权渠道
一是要建立争议纠纷解决长效机制。英国在处理争议纠纷时，突出了银行和外部机构的职能搭配。笔者认为我国争议纠纷解决机制建设也可借鉴这一做法。首先要提升银行内部争议纠纷解决能力，建立专门的争议纠纷解决机构，委派专人对该项工作进行管理和协调，并以规章制度的方式对争议纠纷解决流程进行明确规定，真正建立一套与银行自身经营特征相吻合的争议纠纷处理程序，力争将纠纷在内部予以消化。对于无法通过内部程序解决的争议纠纷，要建立其职能独立的外部争议纠纷处理机构。具体来说，可以依托银监会下设的银行业消费者保护局成立外部争议纠纷处理机构，具体负责纠纷协调和处理，并通过设立银行业消费者权益保护网络平台的方式，为消费者维权诉求提供渠道帮助。二是要做好司法救济和法律援助。一方面由于银行业消费者一直处于弱势地位，可以充分利用好民事诉讼中的举证责任倒置原则，通过进一步明确银行机构在诉讼中的举证责任来提高消费者的权益保护效率。另一方面要从立法立规的角度出发，将监管机构放置于银行与银行业消费者之间，让其真正成为纠纷处理的媒介，为银行业消费者获取法律援助提供便利化平台保障。